〔42〕王泽鉴：《债法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第132页。

第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。有限的偏离要么亦是中央政策的产物，要么是得到中央许可的试点创新。

[20]在组织法语境中讨论行政权力的自治化，可以借鉴泰勒的这一区分将自治依次分为作为附庸的自治、作为独立堡垒的自治和内在于行政权的自治。进入专题： 城市 行政组织 行政组织法 权力 公共自由 。作为地方行政机关，各级地方政府既需要执行本级人大的决议，也应当执行上级行政机关的决议和命令。行政权力的自治化则直接为公共自由的形成提供了实践空间，它不仅仅涉及权力运作问题，不是用公民参与的理论模型就能涵盖，而是需要人们将目光上移追溯，在行政组织当中寻找。正是基于对城市主体化内容及其前提的思考，我们可以进一步发现，主体化的城市隐含了更深一层的法律内涵，即市民的主体化。

委员会下通常设立若干部门，部门个数和委员人数相等，如：公共安全、财政、公共工程、公园和娱乐、公共事务、社区发展、卫生福利等，每个委员领导和监督一个部门，同时又对委员会集体负责。[24]莫于川、雷振：从城市管理走向城市治理——《南京市城市治理条例》的理念与制度创新，载《行政法学研究》2013年第3期。处理行为是一种具有法律约束力的命令，是一种以实现某种法律后果为目的的意思表示(或相互协调一致的多个意思表示)。

作为外部规范效力的行政规范性文件自然需依法予以公布，而对于作为内部效力的行政规范性文件，主要在科层制机关之间发生作用，故实践中一般予以下达处理，但在现代资讯发达的时代，加之民主化的要求，作为内部效力的行政规范性文件也逐渐予以公开。在行政契约的缔结、履行以及终止中，行政机关均具有适度的主导权利，但这并不能完全否认私人在整个行政契约的缔结、履行以及终止中具有较强的主动性，如在合同履行过程中，若事实或法理依据发生重大变更之后将会导致何种法律后果可由私人依法选择。多阶段行政行为指的是需经其他机关参与始能作成的行政行为，否则该行政行为即构成违法的瑕疵，较为典型当属经批准的行政行为，如我国《土地管理法》第四十五条关于征用土地的批准权限和征用土地与农用地转用审批之间的关系的规定，即征用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷等情形需要经过国务院批准。(二)行政法上意思生效 按民法上意思表示生效规则，以有相对人的意思表示与无相对人的意思表示为两种类型分别设立不同的生效标准，其中有相对人的意思表示又可分为对话的意思表示与非对话的意思表示。

如在设定期限的申请案件中，私人只要在法定期限之内，使其书面意思表示进入行政机关范围即可发生申请的效力。(29)同前注(22)，陈敏书，第316页、第819-820页。

因行政法上的意思表示的表意人可以为行政机关或私人，故行政法上的意思表示可分为：专属于行政机关作出的意思表示。在法律规范明确规定期限内，相对人及时进行意思表示，若以书面方式为之，书面材料客观上到达行政机关，进入行政机关管辖范围即可，并不要求该书面材料必须置于行政机关可以了解的范围之内。此外，基于行政行为所形成的法律关系，行政机关往往处于优势地位，故普遍认为其并不含有类似民法上的法律关系。而担保(Zusicherung)则是指行政机关以作为或不作为行政行为为承诺的对象(参见1976年《德国联邦行政程序法》第三十八条)，其实此处的担保是承诺的一部分，即嗣后作成或不作成一定的行政处理所为之承诺加以规范化而已，故学说上一般认为其属于行政承诺的下位概念。

(38)其次，因依法行政中法律优先以及法律保留等原则的要求，当行政机关所作出的意思表示含义存在异议时，应进行所谓合乎法律意旨(gesetzeskonform)的解释，如对于特种行业的营业许可的解释，不得作违背该种行业规范的解释。但需注意的是，若税务申报内容仅将课税基础的项目、金额以及自行计算的税额，通知税务机关，这仅属事实说明的观念通知而非意思表示。如文书中是否附记救济途径，可以作为在涉及行政机关对相对人做出的单纯支付金钱行为还是课予给付义务的行政行为的判断标准。(30)杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第397页。

(21)陈传宗：《论行政法上之承诺》，《宪政时代》第16卷第3期。凡基于申请而成立的长期法律关系，且效力不因一定的时间经过而终止的，即有废止的存在余地。

此外，相较于私人而言，行政机关处于优势的地位，尤其当行政机关对私主体作出负担性行政行为时，故在行政机关的意思表示存在疑义时，应沿着有利于相对人或利害关系人的方向予以解释，行政机关原则上应承担表意不明确而导致的不利后果，如行政契约因条款存在模糊性，而导致契约履行存在疑义时，应以有利于契约相对方的原则予以解释。具体至行政法领域，因行政机关所拥有的行政权受到行政法治的拘束，而私人在行政法律关系中的诸多意思表示则主要以追求个人目的为主，故行政法上意思表示在由行政机关或私人所为的解释原则上存在差异，尤其在援用私法规定或原则时，该差异在其中起着关键性的作用。

只有若包括税捐减免、优惠申请、申请退税或行使选择权，则因可发生相关法律效果才属于行政法上的意思表示。但因一些特殊原因，意思表示在行政法学理论实践中，却始终处于被冷落的地位。(二)专属于私人作出的意思表示 所谓专由私人作出的意思表示，是指只能由私主体而非行政机关作出的意思表示，如依申请行政行为与税务申报极具典型。两者所指范围的差异在于是否将制定其他规范性文件的活动归入行政立法活动中。(10)参见王泽鉴：《民法总论》(修订版)，中国政法大学出版社2001年版，第335－350页 (11)早期的大陆法系行政法为了与民法相区别而成为一门自成体系的法律科学，在借鉴民事法律理念基础之上努力去构建自我理论体系，这就决定了行政法与民法之间存在着千丝万缕的联系，故大陆法系对于以民法为代表的私法与行政法为代表的公法的关系问题，长期以来一直处于聚讼纷纭状态。(22) 4.行政立法的发布或下达 在我国，关于行政立法的概念可分为广义和狭义两种，广义的行政立法，是指国家行政机关制定和发布具有法律效力的规范性文件的活动，而狭义的行政立法是指国家行政机关制定、发布行政法规和规章的活动。

征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。根据现代法治的原理，任何法规范要发生效力，都必须公布，同样公布也是行政立法生效的要件之一。

在私人的意思表示已经合法撤回之后，若行政机关依然作出了行政处分，则该处分具有违法性。2.  行政法上的抛弃 行政法上的抛弃，指在行政法领域内，以消减一定的权利或法律关系为目的所为的意思表示。

(1)故在现代社会中，公共事务的范围获得了空前扩张，传统管理型国家面临前所未有的挑战。(25)行政法上的抛弃行为，可以由行政机关为之，如政府招商行为中对于投资者的规费免除行为，也可以由私人为之，如放弃学位、在行政许可程序中利害关系第三人放弃其参与权等。

1.  行政契约 行政契约(administrative contract)，也称行政合同，是以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。(17)［德］毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第183页。若私人意思表示是因行政机关欺诈或胁迫等意思表示不自由的场合下而作出的，应赋予私人拥有撤销相关意思表示的权利。(39)   五、代结语 在行政法学领域中，意思表示是形成行政法律关系的关键性要素。

参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版，第209-216页。直至公共管理、第三部门勃兴，行政规制手段呈现多样化特征之后，行政行为的垄断地位才被逐渐打破。

(32)同前注(22)，陈敏书，第316页、第819-820页。行政机关或公民均可作出的意思表示。

5.对于多阶段行政行为的同意 依据行政行为的作出是否需经其他机关参与，可区分为多阶段行政行为与单阶段行政行为(einstufige Verwaltungsakte)两类。(17)在我国大陆地区，尽管在学理上对于行政行为的概念存在诸多争议，但多数学者在讨论具体行政行为的概念时，都运用法律行为的概念，如杨海坤教授认为，行政行为是国家行政机关或法律法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。

现代传播工具虽较为便捷，但如何确定其到达时点存在诸多争议。(6)吴庚：《行政法之理论与实用》(增订八版)，中国人民大学出版社2005年版，第200页。(25)Hans-Uwe Erichsen, Das Verwaltungshandenln, in: ders. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 11.Aufl., 1998, § 11 Rn. 54. (26)Volkmar, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 1997, S. 122。如我国《行政许可法》第六十七条规定，取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。

(32)如《中华人民共和国税收征收管理法》第十六条规定，从事生产、经营的纳税人，税务登记内容发生变化的，自工商行政管理机关办理变更登记之日起三十日内或者在向工商行政管理机关申请办理注销登记之前，持有关证件向税务机关申报办理变更或者注销税务登记。(18)杨海坤：《行政行为》，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第515页。

前者采了解主义生效原则，后者采到达主义生效原则。目前德国许多行政法学教科书均从意思表示的角度对行政行为予以界定，例如Maurer认为，行政行为具有处理行为的属性。

这一界定虽在用语上没有直接出现法律行为与意思表示的字眼，但在解释上则完全可以将这一内涵纳入。(18)余军教授在翁岳生教授观点的影响下，通过引入客观意思说和拟制法律行为的概念对行政行为概念内涵予以扩大，行政处分、具体行政行为必须是行政机关(行政主体)直接发生法律效果的行为，也就是对相对人的权利义务产生规制的行为。